白楊市：中國最年輕城市的誕生

　　中國新聞周刊記者：張馨予

　　發于2023.5.15總第1091期《中國新聞周刊》雜志

　　在新疆維吾爾自治區西北部的塔額盆地中心，剛剛誕生了一座中國最年輕的城市。

　　4月28日，白楊市在新疆生產建設兵團第九師掛牌成立。這是新疆維吾爾自治區直轄縣級市，也是新疆兵團管理的第12座城市，行政區域為九師一六一團、一六三團、一六四團、一六五團已確權的土地。

　　在新疆兵團管理的12座城市中，白楊市是特殊的――它是新疆兵團唯一的邊境口岸城市。從地圖上看，白楊市東臨塔城市，西邊和北邊距離中國-哈薩克斯坦邊境線僅4公里左右。巴克圖口岸在白楊市西側，這是全疆邊境口岸中距離城市最近的陸路口岸，有200多年通商歷史。在第九師的介紹中，白楊市處國防守衛的戰略要沖，扼守新疆西北大門，既是新疆向亞歐開放的重要門戶，又是絲綢之路經濟帶北通道的關鍵節點。

　　云南大學政府管理學院院長、教授方盛舉告訴《中國新聞周刊》，白楊市的建立非常必要，作為邊境城市，它能夠成為興邊富民、穩邊固邊的載體，也能夠成為推動“一帶一路”建設的重要節點，另外它也能對周邊國家進行經濟、文化、教育等各方面的輻射，建立密切的命運共同體關系。

　　另外，白楊市的建立，也體現出新疆兵團正在從以往的屯墾戍邊向建城戍邊轉型。方盛舉指出，在邊疆治理領域，以往的戍邊方式正在悄然發生變化，屯墾已不再是戍邊的主要手段和方式，相反，建設現代化城市、發展現代化工商業、加快傳統農業的現代化轉型等，成為當今時代邊疆發展的顯著特點。

　　從無到有，歷經十年

　　2021年7月，浙江省城市治理研究中心副主任蔡峻隨踏勘隊伍來到了新疆兵團第九師。

　　彼時，還未建市的白楊市被稱為“擬建白楊市”。杭州國際城市學研究中心(即浙江省城市治理研究中心)與北京大學建筑設計研究院開展戰略合作，參與第九師擬建白楊市的規劃、建設、研究工作，并于那個夏天實地考察了兩周。

　　蔡峻站在考察現場，感嘆于白楊市的開闊。向西看去，能夠清清楚楚地看見巴克圖口岸，以及口岸另一側的哈薩克斯坦。靜謐的藍天也讓蔡峻難忘，“拍的任何一張照片都可以作為手機桌面”。塔城市距離白楊市僅12公里，以“油畫中的城市”著稱，白楊市的成立把這幅畫卷再拉長了一些。

　　白楊市的城市建設是從一張白紙開始的。蔡峻說，最初的白楊市，目之所及的樓房基本是士兵住的平房。在塔城市生活多年的新疆塔城學研究室主任仇安魯告訴《中國新聞周刊》，目前，白楊的公路網還在建設中，4月中旬，他乘車經由一條簡易路從塔城市到白楊市外圍，看到城中還有多棟辦公樓和住宅樓仍在建設裝修。

　　從無到有，白楊市的設立歷經十年。

　　2013年2月19日，新疆兵團第九師黨委向伊犁哈薩克自治州塔城地委提交了《關于建市工作的請示》。五天后，塔城地委作出同意九師在一六三團建市的批復。同年7月29日，塔城地委召開地委委員會議，認同九師提出的建市方案，當時明確新建市市名為“小白楊市”。

　　“小白楊市”的名稱來源于曾風靡全國的軍旅歌曲《小白楊》，詞中的哨所就是九師一六一團的塔斯提哨所，后來在2004年更名為小白楊哨所。九師籌備建市時，將“小白楊”列為城市名稱。

　　2019年，九師的建市工作有了較大進展。

　　據第九師官方披露的信息，2019年4月19日，九師黨委班子集體到一六三團等團場實地考察，最終確定一六三團區域作為九師擬設市主城區的唯一選址，這里區位發展優勢明顯，水資源有保障，符合新疆城鎮體系規劃，并且基礎設施配套相對完善。2019年9月17日，由國家區劃和地名方面權威組成的專家組來九師考察指導擬設市工作，在深入研討后，專家組一致贊成該市命名為“白楊市”。

　　2019年12月26日，九師正式向新疆兵團遞交報告，申請擬設立縣級白楊市。新疆兵團按程序向新疆維吾爾自治區人民政府呈送了關于設立自治區直轄縣級白楊市的函。

　　2022年12月，國務院批復設立白楊市。隨著白楊市的成立，新疆兵團擁有了第12座建制城市。

　　從“屯墾戍邊”到“建城戍邊”

　　石河子市是新疆兵團的第一座建制城市。1975年4月，新疆軍區生產建設兵團及其所屬師建制撤銷，同年6月，成立石河子地區。1976年1月2日，國務院批準設立石河子市，而石河子地區轄石河子市、沙灣縣、瑪納斯縣以及八師、七師的18個團場。1979年，石河子地區被撤銷，石河子市則保留。1981年12月，中央恢復新疆生產建設兵團。1984年9月，新疆自治區黨委、人民政府決定，石河子市為新疆維吾爾自治區直轄市。

　　它也是最先探索建立“師市合一”管理體制的，即新疆兵團下轄的師和新疆維吾爾自治區直轄的隸屬兵團的城市實行“一套班子，兩塊牌子”。

　　石河子市建市之后，新疆兵團按照“師市合一”的模式又成立了11座城市，分別是第六師五家渠市、第一師阿拉爾市、第三師圖木舒克市、第十師北屯市、第二師鐵門關市、第五師雙河市、第四師可克達拉市、第十四師昆玉市、第七師胡楊河市、第十三師新星市和第九師白楊市。

　　目前，新疆兵團14個師中，只有地處烏魯木齊的十一師和十二師沒有建市。

　　梳理這12座城市的成立時間線，不難發現一個規律――除了1976年成立的石河子市，其他新疆兵團城市都成立于2000年以后。

　　五家渠市、阿拉爾市、圖木舒克市于2004年掛牌成立，2011年至2016年，北屯市、鐵門關市、雙河市、可克達拉市、昆玉市相繼掛牌成立，胡楊河市和新星市則分別于2019年和2021年掛牌成立。

　　一位新疆兵團黨委黨校的學者告訴《中國新聞周刊》，新疆兵團城市的建設，是從1997年才開始提上日程的。該年10月10日，中共中央、國務院下發了《關于進一步加強新疆生產建設兵團工作的通知》，提到“授權兵團自行管理內部的行政、司法事務”，以及“參照石河子市的管理方式，在兵團農一師、農三師、農六師、農十師所在的阿拉爾、吐木休克、五家渠、北屯，設立縣級市”(“吐木休克”建市時變更為“圖木舒克”)。

　　某種程度上說，兵團建市是因其戍邊方式的改變。

　　從西漢開始，歷朝歷代均沿用“屯墾戍邊”的治邊方略，即在邊疆要地通過駐軍和移民開墾荒地，發展農牧生產，同時守衛邊防。1949年新中國成立以來，很長一段時間里，屯墾戍邊仍被繼承和發揚。

　　2012年1月，時任新疆生產建設兵團黨委書記、政委車俊在兵團黨委六屆十次全委(擴大)會議上，首次正式提出新時期兵團要從“屯墾戍邊”轉變成“建城戍邊”。

　　云南大學政府管理學院院長、教授方盛舉告訴《中國新聞周刊》，全國包括邊疆地區經濟社會的現代化轉型，使過去的屯墾戍邊方略越來越不適應新形勢發展的需要。

　　邊境村莊的“空心化”是屯墾戍邊方略“過時”的一種體現。方盛舉說，在內地城市發展起來后，許多邊民前往發達地區打工，導致不少邊境村莊漸漸只剩下留守的老人和孩子，待留守的老人去世，留守的孩子被接走，更無人守邊，“時間一長，這塊土地究竟屬于誰？就出現了爭議”。

　　方盛舉指出，戍邊的關鍵在于有龐大的戍邊主體，軍隊和邊民則是戍邊的兩大主體。由于軍隊規模和資源的有限性，決定了軍隊只能部署在邊疆的要塞或樞紐地區，發揮重點戍邊、職業戍邊和專業戍邊的作用。而對于邊疆更為廣大的地區，需要發揮邊民的戍邊作用，以彌補軍隊戍邊的不足和空白。狹義上的邊民指戶籍在陸地邊境0~3公里范圍內的行政村的居民，廣義上的邊民則可以指代所有在靠近陸地邊境線行政區域生活和工作的居民。

　　因此，隨著我國逐漸步入現代工業社會時期，確實應把“建城戍邊”作為治邊方略來謀劃。方盛舉認為，政府為適應邊疆地區現代化的發展要求，應有目的有計劃地在沿邊地帶推進城鎮化發展，建設完善的市鎮體系，從而發揮其治邊戍邊固邊作用的戰略政策。他進一步說，邊境城市和城鎮具有強大的人口吸納和集聚功能，同時邊境城市中邊民相對集中居住的特點，提高了邊民間的交往互動頻率，容易形成以城市為單元的社會共同體。城市相對發達的教育、文化生活、大眾傳媒等，居住于城市的邊民更容易涵育和培養出國民意識和國民素養，形成為國戍邊的行動自覺，“邊境城市集聚了邊民，塑造了國民，是最強大的戍邊堡壘”。

　　而白楊市等新疆兵團城市的建立，正是新疆兵團從屯墾戍邊向建城戍邊轉型的體現，“這個轉型是需要時間的，不可能一蹴而就。”方盛舉說。

　　黨的二十大報告提出了“加強邊疆地區建設，推進興邊富民、穩邊固邊”的戰略任務。方盛舉認為，建城戍邊方略也是推進興邊富民最有效的戰略政策。正如1952年設縣、1992年改市的云南邊境城市瑞麗，根據第7次人口普查的結果，瑞麗本地常住人口是26.76萬，但因為有大量外來人口來到瑞麗做翡翠玉石生意，瑞麗的流動人口約有40萬。“全國這么多人聚集到瑞麗這座邊境城市，生活、居住、做生意，特別有利于興邊富民，穩邊固邊。”方盛舉說。

　　在中國社會科學院中國邊疆研究所副研究員白帆看來，在邊疆地區，高質量發展和高水平安全同等重要，并且互相作用。白楊市的成立，能讓新疆兵團以高水平安全保障高質量發展。

　　此外，方盛舉認為，設立邊境城市對推動邊疆地區服務和融入“一帶一路”建設，對構建周邊命運共同體具有重要作用，同時將提高我國對周邊國家的輻射能力。

　　“我國有14個鄰國，我們要和周邊國家建立親誠惠容的關系，要在經濟、政治、社會、文化的互動過程中和周邊國家建立密切的聯系，而城市就是互動的載體。”方盛舉認為，在高水平開放政策下，邊疆將不再是國家疆域的邊緣和末端區域，而是處于和周邊國家開放互動、互利合作的連接點和交叉點上，“是區域的中心”。

　　邊境城市的城鎮化之路該怎么走？

　　不過，邊境城市的建立不能盲目。方盛舉指出，在沿邊地區推動城鎮化，必須要從專業和科學的角度進行戰略規劃和頂層設計。

　　白楊市的設立就經過了多次城市總體規劃的論證。

　　2019年，第九師圍繞擬設白楊市的城市性質、功能、規模、風貌、布局等組織了數次調研和討論。當年12月，兵團民政局又組織召開設立縣級白楊市專家論證會，對九師擬設白楊市行政區劃調整進行了全面討論，并就設立白楊市的必要性、合理性、科學性、可能存在的風險及實施建議等進行了深入論證，形成擬設白楊市專家論證報告。

　　相較其他新疆兵團城市，白楊具有明顯的區位優勢。

　　首先是臨近巴克圖口岸。白帆多次到新疆調研，每次調研，她總會到口岸去看看。她告訴《中國新聞周刊》，巴克圖口岸有著十分活躍的邊民互市貿易，來往車輛總是載滿農產品和日用百貨。此外，成品車出口和風電設備出口也逐漸成為巴克圖口岸的貿易亮點。據烏魯木齊海關統計，2022年，巴克圖口岸進出口貨物32.2萬噸，同比增長59.1%，創該口岸自1990年以來最高紀錄。白帆指出，依托口岸的白楊市可以發展邊境貿易和口岸經濟，成為我國對哈薩克斯坦等中亞國家合作和向西開放的前沿地帶。

　　4月12日，哈薩克斯坦公布了一份哈薩克斯坦和中國政府間互免簽證協定的草案，根據草案，免簽入境的旅行者在入境后的停留期限為30天，180天內的總停留時間不得超過90天。據哈薩克斯坦媒體報道，該協定將在近期簽署。這將進一步強化白楊市的口岸區位優勢。

　　其次，白楊市是距離地方城市最近的新疆兵團城市，向東12公里就是塔城，這使其地處我國第九個重點開發開放試驗區――塔城重點開發開放試驗區的核心區，擁有財稅土地、人才聚集和發展、加強對外開放等多個方面的試驗區政策支持。

　　擁有良好的地理位置還不夠，邊境地區的城鎮化發展還需要做到真正可持續。

　　在方盛舉看來，基礎設施建設、產業發展、人口集聚這三大基礎性問題一定要切實解決。

　　盡管全國多個地區已經開展新一輪“新基建”規劃，但方盛舉認為，邊疆9個省區的傳統基礎設施仍需完善，應將傳統基礎設施和“新基建”結合起來。

　　產業發展則是推動邊境地區城鎮化發展的基礎性動力。上述兵團黨委黨校的學者認為，邊境地區要根據自己的資源稟賦做強特色產業，進行城鎮化建設。

　　農林牧漁業是白楊市的優勢產業。第九師耕地面積102萬畝，天然草場352萬畝，果蔬大棚14000座，盛產小麥、玉米、甜菜、制醬番茄等農產品，牲畜年存欄100萬只左右，是新疆重要的糧、糖、肉生產基地和果蔬出口基地。據九師白楊市發改委的數據，2023年一季度，白楊市實現農林牧漁業總產值5.47億元，同比增長6.6%。

　　農業發達是大多數新疆兵團城市的特征。不過，上述兵團黨委黨校的學者指出，反過來說，這也正是新疆兵團城市的問題，即一二三產業發展不均衡。

　　蔡峻也指出，白楊市的產業發展不應局限在第一產業，其實還有很多可能性。首先可以探索發展更加智慧的產業，如無人機產業，或者借力國家東數西算的戰略規劃，利用良好的自然資源，推動風電等新能源發電項目發展。

　　其次，蔡峻認為白楊市還可以建成西部康養基地。白楊市夏季溫潤涼爽，適宜人居。根據蔡峻所在團隊的調研，中亞五國許多經濟條件較好的居民會到新疆旅游甚至就醫，這意味著白楊市的康養產業不僅可以面向國內，還可以面向周邊鄰國。

　　此外，白楊市還可以發展總部經濟，招商引資。蔡峻表示，可以通過優惠政策，引導企業、尤其是主要面向中亞五國的企業，把總部或者是第二總部設立在白楊市。

　　至于人口聚集方面，蔡峻指出，對于白楊這樣新建的城市，要在短時間內快速抓住高質量發展的機會，一定要做好人才引進工作，而非簡單的人口聚集。

　　實際上，人才流失一直是這些年兵團乃至整個新疆在發展中面臨的問題。如何引進人才？蔡峻認為一定要在生態環境建設方面下功夫，另外，也要完善“住在白楊”的問題，通過建設人才房、人才公寓，解決旅居、業居人才的需求。

　　蔡峻補充說，要吸引人才在白楊市工作，應該在塔城重點開發開放試驗區已有的政策上再往前跨一步，匹配更好的教育資源，例如和沿海地區城市開展兩地合作辦學，還可以將白楊市建設為研學游學的基地，以此帶動白楊市社區的開發，以及實干型優秀人才的引進。

　　顯然，無論是引入和發展二三產業，還是采取組合拳的方式引入人才，都需要邊境城市出臺有利的政策和創新管理體制。

　　“一座城市的發展，硬件和自然資源稟賦固然重要，但是更重要的是看不見的東西，也就是政策和機制。”蔡峻說，從研究、規劃和建設城市的規律來講，現在的城市規劃會在三五年后才看到成效，極為考驗主政者、決策者的戰略眼光和定力，“總結一句話就是，不能‘等靠要’，而是應該‘搶抓引’。一座城市最終還是需要自我的造血機制。”

　　《中國新聞周刊》2023年第17期